積極推進鹽堿地綜合改造利用

自然資源部

　　2023年7月20日，習近平總書記主持召開二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議，研究加強耕地保護和鹽堿地綜合改造利用等問題。總書記在會上發(fā)表重要講話，對落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，充分挖掘鹽堿地綜合利用潛力，穩(wěn)步拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間等提出明確要求。要深入學習總書記重要講話精神，從系統(tǒng)性、全局性高度深刻領會黨中央決策部署的重要意義，認真研究謀劃推進鹽堿地綜合改造利用，著力夯實國家糧食安全的資源基礎。

　　一、認真學習習近平總書記關于鹽堿地綜合改造利用的重要講話重要指示批示精神

　　黨的十八大以來，習近平總書記高度重視鹽堿地綜合改造利用工作，多次深入鹽堿地區(qū)域?qū)嵉乜疾欤l(fā)表一系列重要講話，作出一系列重要指示批示。

　　2021年10月，習近平總書記在山東東營黃河三角洲農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)考察調(diào)研，走進鹽堿地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試驗示范基地，察看大豆、苜蓿、藜麥、綠肥作物長勢，了解鹽堿地生態(tài)保護和綜合利用、耐鹽堿植物育種和推廣情況。總書記強調(diào)，開展鹽堿地綜合利用對保障國家糧食安全、端牢中國飯碗具有重要戰(zhàn)略意義。要加強種質(zhì)資源、耕地保護和利用等基礎性研究，轉(zhuǎn)變育種觀念，由治理鹽堿地適應作物向選育耐鹽堿植物適應鹽堿地轉(zhuǎn)變，挖掘鹽堿地開發(fā)利用潛力，努力在關鍵核心技術和重要創(chuàng)新領域取得突破，將科研成果加快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

　　2023年5月，習近平總書記在河北滄州考察了黃驊市舊城鎮(zhèn)仙莊片區(qū)旱堿地麥田，了解鹽堿地整治、旱堿麥種植推廣及產(chǎn)業(yè)化情況。總書記指出，鹽堿地綜合利用是一個戰(zhàn)略問題，必須擺上重要位置。我國除了沿海地區(qū)，東北松嫩平原、內(nèi)蒙古河套地區(qū)、新疆地區(qū)等，都有大片鹽堿地。要立足我國鹽堿地多、開發(fā)潛力大的實際，發(fā)揮科技創(chuàng)新的關鍵作用，加大鹽堿地改造提升力度，加強適宜鹽堿地作物品種開發(fā)推廣，有效拓展適宜作物播種面積，積極發(fā)展深加工，做好鹽堿地特色農(nóng)業(yè)這篇大文章。

　　2023年6月，習近平總書記赴內(nèi)蒙古巴彥淖爾考察時，來到位于烏梁素海南岸的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，察看土壤、種子樣品等展示，對當?shù)亻_展鹽堿沙荒地改良改造和綜合利用，推動科學灌溉，推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)表示肯定。田埂上，總書記細問鹽堿地的改造模式能否復制，指出示范園區(qū)要在推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面真正發(fā)揮作用，不斷探索，形成可復制可推廣的經(jīng)驗。

　　2023年7月，習近平總書記主持召開二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議時指出，鹽堿地綜合改造利用是耕地保護和改良的重要方面，開展鹽堿地綜合改造利用意義重大，要充分挖掘鹽堿地開發(fā)利用潛力，加強現(xiàn)有鹽堿耕地改造提升，有效遏制耕地鹽堿化趨勢，穩(wěn)步拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

　　吉林省西部地區(qū)是世界三大蘇打鹽堿地集中分布區(qū)之一。當?shù)乩棉r(nóng)業(yè)科技進行鹽堿地治理，昔日鹽堿地已成為今日米糧川。圖為吉林省大安市聯(lián)合鄉(xiāng)萬福村，收割機在田野間進行收割作業(yè)（無人機照片）。 新華社記者 許暢/攝

　　針對鹽堿地綜合改造利用的全局性謀劃和系統(tǒng)性部署，充分體現(xiàn)了習近平總書記高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開闊視野，為新時代新征程推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鹽堿地綜合改造利用指明了前進方向、提供了根本遵循。

　　二、深刻認識開展鹽堿地綜合改造利用的重要戰(zhàn)略意義

　　糧食安全是“國之大者”，是國家安全的重要基礎。作為人口大國，解決好14億多人的吃飯問題，始終是我國治國理政的頭等大事。習近平總書記強調(diào)，“手中有糧，心中不慌”，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。黨的十八大以來，黨中央提出確保谷物基本自給、口糧絕對安全，強調(diào)在持續(xù)強化嚴格保護耕地的同時，積極開發(fā)利用各類非傳統(tǒng)耕地資源，這是立足我國國情作出的重大戰(zhàn)略部署。

　　我國耕地資源條件有限，可持續(xù)利用與保護面臨壓力和挑戰(zhàn)。耕地是糧食生產(chǎn)的基礎。第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱國土“三調(diào)”）顯示，我國耕地資源家底并不豐厚。2019年底全國現(xiàn)狀耕地19.18億畝，與2009年底的“二調(diào)”數(shù)據(jù)相比，10年間減少了1.13億畝。從耕地資源稟賦看，我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，近一半耕地為一年一熟，超過一半的耕地“靠天收”，有的還面臨荒漠化、石漠化威脅。同時，經(jīng)過長期發(fā)展，我國有限的耕地開發(fā)利用強度過大，一些地方耕地地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重。此外，未來一個時期，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對土地資源的需求仍然旺盛，城鄉(xiāng)建設和基礎設施配套等各類非農(nóng)建設不可避免仍將占用一部分耕地，農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整、造林種樹造成耕地流失的規(guī)模仍然不小，違法違規(guī)用地問題仍有發(fā)生，耕地占用與保護的矛盾和壓力依然突出。總體看，我國以占世界9%的耕地，養(yǎng)活世界近20%的人口，人均耕地少、總體質(zhì)量不高、空間格局錯配的資源條件難以根本扭轉(zhuǎn)，在糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展對耕地資源需求未出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變的背景下，人地關系將持續(xù)緊張，耕地資源可持續(xù)利用和保護的任務十分艱巨。

　　我國糧食產(chǎn)需總體呈現(xiàn)緊平衡，保持國內(nèi)穩(wěn)定供給的壓力長期存在。新中國成立以來，黨和政府始終把解決人民的吃飯問題作為頭等大事，經(jīng)過70多年艱苦的努力，尤其是40多年的改革開放，我國成功解決了這一世界性難題，人均糧食占有量從1978年的316.6公斤提高到2022年的486.1公斤，超過了人均400公斤的糧食安全線。我國糧食產(chǎn)量連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，做到了谷物基本自給、口糧絕對安全。同時，我們也要清醒地認識到我國糧食生產(chǎn)面臨的風險和挑戰(zhàn)。從需求形勢看，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人民生活水平提升，從“吃得飽”轉(zhuǎn)向“吃得好”，糧食消費結(jié)構不斷升級，加之工業(yè)化程度加深，稻谷和玉米等作物在工業(yè)領域的消費量繼續(xù)增加，糧食消費總量剛性增長，加劇糧食供給的緊平衡狀態(tài)。從生產(chǎn)形勢看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷攀升，資源環(huán)境承載能力趨緊，農(nóng)業(yè)基礎設施相對薄弱，抗災減災能力有待提升，在確保綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用的同時，穩(wěn)定發(fā)展生產(chǎn)、持續(xù)提升產(chǎn)量的壓力很大。從流通形勢看，我國糧食生產(chǎn)繼續(xù)向核心產(chǎn)區(qū)集中，跨區(qū)域糧食流通量增加，應對極端天氣和自然災害、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的挑戰(zhàn)加大，糧食市場波動風險依然存在。從外部環(huán)境看，我國主糧作物對外依存度很低，但大豆等飼料用糧對外依存度較高，且進口來源比較集中，全球極端天氣、地區(qū)沖突都可能擾亂全球糧食供應鏈，加之國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定性不確定性增加，對我國糧食供給造成一定影響。我國的糧食產(chǎn)需將繼續(xù)維持緊平衡態(tài)勢，保持國內(nèi)穩(wěn)定供給壓力長期存在，對此不能麻痹松懈。

　　鹽堿地綜合改造利用是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)的重要方面，是提升國家糧食安全保障能力的重要部署。黨的十八大以來，黨中央部署劃定永久基本農(nóng)田保護紅線，實施耕地質(zhì)量提升工程，建立省級黨委和政府落實耕地保護責任制，通過一系列硬措施嚴守耕地紅線，最近兩年全國耕地總量連續(xù)實現(xiàn)凈增加。但從長期看，我國糧食剛性需求增長與資源條件和外部環(huán)境約束并存，保障國家糧食安全的壓力持續(xù)存在，這就要求我們秉持戰(zhàn)略思維，在堅決守住耕地紅線的同時，拓寬視野，長遠謀劃，著眼全域國土空間開發(fā)布局，充分挖掘非傳統(tǒng)耕地資源綜合利用潛力，持續(xù)拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，不斷提升糧食安全系數(shù)。

　　作為可以改造利用的非傳統(tǒng)耕地資源，鹽堿地是糧食增產(chǎn)的“潛在糧倉”，宜耕鹽堿地資源開墾，能夠有效補充耕地面積；現(xiàn)有鹽堿耕地改造提升，可以有效挖掘單產(chǎn)潛力；因地制宜利用鹽堿地發(fā)展飼草和現(xiàn)代畜牧業(yè)，能夠拓展多元食物渠道；治理生態(tài)脆弱鹽堿區(qū)域，可以提升防風固沙能力，防止鹽堿地荒漠化，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

　　山東省濱州市無棣縣地處黃河三角洲棉區(qū)中心，可利用鹽堿耕地資源豐富，植棉歷史悠久，常年植棉面積穩(wěn)定在10萬畝左右。圖為2023年10月22日，棉農(nóng)駕駛機械在無棣縣西小王鎮(zhèn)國家級棉花生產(chǎn)基地核心示范區(qū)內(nèi)進行采棉作業(yè)（無人機照片）。 新華社記者 朱崢/攝

　　我國鹽堿地面積大、類型多、分布廣，鹽堿地治理歷史悠久。新中國成立以來，我們黨立足國情，帶領人民積極探索鹽堿地改良利用，取得了輝煌成績，成功將黃泛區(qū)鹽堿地治理改造為大糧倉；在西北內(nèi)陸地區(qū)累計治理鹽堿耕地面積達2500萬畝，新增糧食產(chǎn)能達400萬噸；在黑龍江省累計治理鹽堿耕地面積近650萬畝，新增糧食產(chǎn)能近200萬噸。近年來，隨著未利用地開發(fā)力度加大，以及鹽堿地治理技術的提升，通過政府引導和社會投資，已有較大規(guī)模的鹽堿地被開發(fā)利用。國土“三調(diào)”結(jié)果顯示，2009年至2019年10年間，全國有1200多萬畝鹽堿地已治理變?yōu)楦兀貏e是水資源相對豐富的東北西部松嫩平原鹽堿地、華北濱海灘涂鹽堿地、黃河三角洲鹽堿地、江蘇沿海灘涂鹽堿地，均得到一定程度的改造利用，有效提高了當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。從實踐看，開展鹽堿地綜合改造利用，對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)、擴容、增效，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和保障糧食安全具有重要意義。

　　三、準確把握我國鹽堿地綜合改造利用的潛力和挑戰(zhàn)

　　鹽堿地綜合改造利用是自然資源保護和改良的重要方面，是關系國家糧食安全的重大戰(zhàn)略。近年來，自然資源部深入學習領會習近平總書記關于鹽堿地綜合改造利用的重要講話重要指示批示精神，充分認識鹽堿地綜合改造利用的戰(zhàn)略意義，將鹽堿地綜合改造利用擺在重要位置，組織開展全國國土調(diào)查和耕地后備資源調(diào)查評價，摸清了全國鹽堿地資源底數(shù)和宜耕鹽堿地開發(fā)潛力及布局分布，全面分析研判鹽堿地綜合改造利用面臨的困難和問題，為全面推進鹽堿地綜合改造利用奠定基礎。

　　全國鹽堿地資源總體情況。根據(jù)國土“三調(diào)”標準，鹽堿地指表層鹽堿聚集，生長天然耐鹽植物的土地，按未利用地管理。國土“三調(diào)”結(jié)果顯示，全國鹽堿地共有1.15億畝，主要分布在三大片區(qū)：一是中西部干旱半干旱地區(qū)以硫酸鹽—氯化物為主的鹽堿地，分布在新疆、青海、內(nèi)蒙古、寧夏等地，占全國鹽堿地的96.1%；二是東北地區(qū)以碳酸鹽為主的蘇打鹽堿地，分布在吉林、內(nèi)蒙古、黑龍江等地，占全國鹽堿地的3.2%；三是東部沿海以氯化物為主的濱海鹽堿地，分布在山東、江蘇、河北等地，不到全國鹽堿地的1%。按照新一輪全國耕地后備資源調(diào)查評價成果，基于當前資源條件和技術水平，綜合考慮生態(tài)、氣候、土壤、區(qū)位等因素，現(xiàn)階段全國適宜開發(fā)為耕地的鹽堿地主要分布在吉林、內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江等省（區(qū)），這部分鹽堿地在做好生態(tài)管控的前提下可優(yōu)先開發(fā)利用。鹽堿地治理的關鍵是降低土壤鹽分，目前治理技術主要是通過灌排淋洗、施加改良劑等工程技術手段，將土壤鹽分降到可以進行農(nóng)作物生產(chǎn)的程度。針對不同鹽堿地類型和水土條件，目前已形成了東部濱海鹽堿地暗管排鹽、東北蘇打鹽堿地水稻種植綜合改良、西部干旱綠洲區(qū)膜下滴灌改良等主要技術模式，取得了積極成效。

　　鹽堿地綜合改造利用需要關注的重點問題。鹽堿地綜合改造利用受到水源、生態(tài)、管護、技術等多因素影響，需要全面認識，系統(tǒng)把握。生態(tài)安全是前提。東部沿海和東北西部等地區(qū)是我國重要的濕地分布區(qū)，濕地與鹽堿地交錯分布，鹽堿地綜合改造利用所需灌溉用水量較大，灌溉回水中會含有一定的鹽分、氮、磷，綜合改造利用不當，可能對濕地水環(huán)境和水生態(tài)產(chǎn)生負面影響。水資源保障是關鍵。“鹽隨水來，鹽隨水去”，鹽堿地開發(fā)利用離不開對土壤鹽分的灌排淋洗，水資源是鹽堿地改良的關鍵影響因素。如按照畝均300立方米的灌溉用水量核算，每開發(fā)100萬畝鹽堿地，全年需增加3億方淡水資源的有效供給。持續(xù)投入必不可少。土壤鹽堿化有反復性，鹽堿地改造后，必須要有長期的投入和可持續(xù)的調(diào)控與管理，才能形成穩(wěn)定的生產(chǎn)力，如維護不到位或管護不當，土壤很容易再次返鹽返堿。科技支撐需要強化。鹽堿地治理技術是推進鹽堿地綜合改造利用的基礎，目前，一些治理技術還存在過程復雜、成本高、推廣難的問題，聚焦當前農(nóng)業(yè)發(fā)展、耕地保護、生態(tài)文明等多元目標要求，需要進一步強化科技支撐，提升技術集成與融合程度，降低治理成本，構建科學成熟可推廣的技術模式。

　　鹽堿地綜合改造利用應遵循的基本原則。鹽堿地綜合改造利用是一個整體、全面、系統(tǒng)工程，在實施過程中，要突出把握好生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、因地制宜、以水定地等基本原則。堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。統(tǒng)籌好糧食安全和生態(tài)安全的關系，防范重大生態(tài)環(huán)境風險，建立以自然適用為主、工程開發(fā)為輔的鹽堿地農(nóng)業(yè)空間利用模式，宜農(nóng)則農(nóng)、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧，合理確定鹽堿地綜合改造利用模式和布局。堅持系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌兼顧。秉持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，正確處理鹽堿地改造與區(qū)域農(nóng)田、森林、草原、濕地、荒漠等各類生態(tài)系統(tǒng)的關系，按照自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合適宜性原則開展系統(tǒng)治理。統(tǒng)籌鹽堿地短期改造開墾與長期利用的關系，確保治理后鹽堿地長期穩(wěn)定利用。堅持因地制宜，分類施策。堅持“以種適地”同“以地適種”相結(jié)合，以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為導向，因地制宜分類推進鹽堿化農(nóng)用地改良提升、鹽堿化未利用地開發(fā)為耕地、其他鹽堿地綜合改造利用等，實現(xiàn)鹽堿地治理效益最大化。堅持以水定地，科學推進。正確處理鹽堿地綜合改造利用與區(qū)域水資源開發(fā)保護的關系，統(tǒng)籌區(qū)域降水、地表地下、區(qū)內(nèi)區(qū)外等淡水資源有效供給，確定結(jié)構合理、水量平衡的鹽堿地農(nóng)業(yè)利用規(guī)模，科學有序推進實施。

　　四、高質(zhì)量統(tǒng)籌推進鹽堿地綜合改造利用

　　習近平總書記在二十屆中央財經(jīng)委員會第二次會議上的重要講話，對開展鹽堿地綜合改造利用工作作出明確部署。自然資源部將認真貫徹總書記重要講話精神，采取更加堅決有力措施，充分挖掘鹽堿地綜合利用潛力。

　　強化頂層設計，注重規(guī)劃引領。在生態(tài)安全、水資源安全、糧食安全底線約束下，充分利用全國耕地后備資源調(diào)查成果，結(jié)合第三次全國土壤普查、水資源保障分析評價成果，綜合考慮不同地域鹽堿類型、鹽堿程度和制約因素，開展鹽堿地綜合改造利用潛力分析，形成全面準確詳實的鹽堿地綜合改造利用底圖底數(shù)。以此為基礎，突出規(guī)劃引領，研究編制鹽堿地綜合改造利用規(guī)劃，分區(qū)域、分類型、分階段明確鹽堿地綜合利用目標，堅持穩(wěn)扎穩(wěn)打、連片治理、整體推進，逐步形成與自然地理格局相適應、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相匹配的鹽堿地綜合利用空間布局。

　　地處黃河岸邊的內(nèi)蒙古烏海市海南區(qū)巴音陶亥鎮(zhèn)，因地制宜利用鹽堿地開展農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖，不僅提高了鹽堿地的利用率，也帶動當?shù)卮迕裰赂弧D為養(yǎng)殖園區(qū)工作人員展示養(yǎng)殖的對蝦。 新華社記者 劉磊/攝

　　構建科學合理的治理模式和技術路徑，因地制宜推進鹽堿地綜合改造利用。按照“土壤改良”與“作物耐鹽”并行思路，加快鹽堿地綜合改造利用相關重點研發(fā)計劃項目實施，豐富并拓展鹽堿地開發(fā)利用技術儲備庫，構建并推廣適用不同地理區(qū)域、不同土壤類型、不同種植模式的鹽堿地治理技術模式，加快耐鹽堿作物品種選育推廣，實現(xiàn)科研成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。綜合采用工程、農(nóng)藝、化學、生物等措施，通過改良土壤性質(zhì)及選育繁育耐鹽堿作物品種，持續(xù)提升已種植作物的鹽堿化農(nóng)用地生產(chǎn)能力；對適宜開墾為耕地的鹽堿地，在充分評估生態(tài)環(huán)境影響和水資源保障能力的前提下，有序開發(fā)整治為耕地，持續(xù)做好耕作利用；對不適宜開發(fā)為耕地的鹽堿地，按照適宜性原則，統(tǒng)籌用于發(fā)展畜牧養(yǎng)殖和高效設施農(nóng)業(yè)，多角度加強對鹽堿地的綜合利用。

　　探索在鹽堿地等耕地后備資源集中區(qū)域規(guī)模化實施墾造耕地，有效補充耕地面積。結(jié)合國家水網(wǎng)建設規(guī)劃和重大水利工程建設情況，根據(jù)全國耕地后備資源調(diào)查評價以及水資源保障分析等成果，綜合考慮水資源時空分配格局和生態(tài)環(huán)境本底等因素影響，研究論證在鹽堿地等耕地后備資源集中區(qū)域，集中投入、規(guī)模化實施墾造耕地工程，有效補充耕地面積。按照先易后難、積極穩(wěn)妥的原則，分區(qū)域梯次推進鹽堿地等耕地后備資源開發(fā)，先行試點在水資源條件相對較好的地區(qū)實施集中開墾。

　　健全鹽堿地綜合改造利用激勵約束機制，確保長期穩(wěn)定利用。探索建立“誰投資、誰收益”的鹽堿地綜合治理利益分配機制，規(guī)范引導各類主體參與鹽堿地綜合改造利用，鼓勵地方政府組織開發(fā)鹽堿地等耕地后備資源新增耕地，補充耕地指標調(diào)劑等收益主要用于耕地保護與質(zhì)量建設，并對補充耕地主體給予適當補償。探索以國家集中墾造的優(yōu)質(zhì)耕地定向支持生態(tài)脆弱、承擔生態(tài)保護重點任務地區(qū)重大建設項目落實占補平衡。堅持“開墾一畝、穩(wěn)定一畝”原則，建立“誰使用、誰管護”長效利益管護機制，鼓勵開展鹽堿地綜合改造利用的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)、個人持續(xù)種植經(jīng)營，確保鹽堿地開發(fā)后能夠長期穩(wěn)定利用。